Resumen

El presente artículo académico examina la mutación experimentada por el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en España tras la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022 (C-278/20). Aunque dicho fallo desmanteló el obstáculo procesal de la Ley 40/2015 que exigía una sentencia firme previa para reclamar, la jurisprudencia del TS de 2025, surgida al calor de los litigios sobre el «Modelo 720», ha erigido un nuevo «escudo sustantivo». Se analiza cómo el TS interpreta restrictivamente el requisito de la «infracción suficientemente caracterizada», utilizando el margen de apreciación legislativo y el criterio temporal para desestimar sistemáticamente las indemnizaciones, vaciando de contenido el principio de efectividad del Derecho de la Unión.

Introducción

La construcción de un espacio jurídico europeo integrado depende, en última instancia, de la capacidad de los particulares para hacer valer los derechos que el ordenamiento de la Unión les confiere frente a los incumplimientos de los Estados miembros. En este esquema de garantías, la responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la UE no es una mera institución compensatoria, sino un mecanismo esencial para asegurar la plena eficacia y la primacía de las normas comunitarias. Como sentenció el TJUE en los asuntos Francovich^[1] y Brasserie du Pêcheur^[2], la plena eficacia del Derecho de la Unión se vería cuestionada si los particulares no pudieran obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación imputable a un Estado miembro, incluso cuando esta proviene del legislador nacional.

En España, el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva sufrió un profundo cambio con la aprobación de las Leyes 39/2015 y 40/2015, ambas de 1 de octubre. El legislador español introdujo un régimen específico para la responsabilidad por actos legislativos contrarios al Derecho de la UE (art. 32 de la Ley 40/2015) que, en la práctica, blindaba a la Administración frente a las reclamaciones. La imposición de requisitos procesales -como es la exigencia de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria previa habiendo invocado la infracción- hacía difícil el derecho a obtener una indemnización para los ciudadanos afectados por normas tributarias.

La sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20, Comisión c. España) pareció marcar el fin de esta etapa de inmunidad, al declarar que el régimen español violaba el principio de efectividad. Sin embargo, el análisis de la realidad jurídica tres años después de dicho pronunciamiento arroja un panorama inquietante. Ante la pasividad del legislador para reformar la ley, el Tribunal Supremo ha asumido el protagonismo, como veremos en el punto número 4 de este estudio.

La presente investigación sostiene que el obstáculo procesal derribado por Luxemburgo ha sido sustituido por un «escudo sustantivo» erigido por el TS. A través del análisis crítico de las sentencias más recientes del TS, especialmente las dictadas en 2025 en relación con el «Modelo 720^[3]«, se demostrará cómo la doctrina sobre la «infracción suficientemente caracterizada» está siendo reinterpretada de forma restrictiva para denegar sistemáticamente las indemnizaciones, vaciando de contenido la victoria judicial europea y planteando nuevos retos para la tutela judicial efectiva en España.

El mandato de Luxemburgo: La demolición de las barreras procesales (STJUE C-278/20)

A) El principio de efectividad como criterio de control

El control que ejerce el Derecho de la UE sobre los sistemas nacionales de responsabilidad se articula a través del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, cuyo margen de configuración resulta condicionado por los principios de equivalencia y efectividad. Según Iglesias Sánchez (2023), estos principios actúan como límites al ejercicio de la autonomía procesal estatal en la regulación de los mecanismos de responsabilidad. Si bien los Estados son libres para diseñar los cauces procedimentales, estos no pueden ser menos favorables que los de los recursos internos similares (equivalencia) ni pueden hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (efectividad).

La Comisión Europea, al interponer su recurso por incumplimiento contra España, identificó correctamente que la Ley 40/2015 había cruzado estas líneas rojas. El TJUE, en su sentencia C-278/20, validó esta tesis, convirtiendo el principio de efectividad en un criterio estricto de control sobre la legislación española. El fallo recordó que la responsabilidad del Estado es inherente al sistema del Tratado y que las condiciones para su ejercicio no pueden depender de una carrera de obstáculos procesales diseñada para disuadir al litigante.

B) El difícil requisito de la sentencia firme previa

El núcleo de la condena al Reino de España por el TJUE en la sentencia C-278/20 residió en la anulación del artículo 32, apartados 3 a 6, de la Ley 40/2015 en lo relativo a la exigencia de una sentencia firme desestimatoria previa. El TJUE razonó que exigir al particular que hubiera impugnado el acto administrativo y obtenido una sentencia firme desestimatoria, alegando la infracción del Derecho de la UE antes de que esta hubiera sido declarada por el Tribunal de Justicia, imponía una carga de diligencia desproporcionada.

Esta condición obligaba al ciudadano a soportar los costes y tiempos de un litigio interno condenado al fracaso inicial. El TJUE consideró que esta exigencia hacía difícil el ejercicio del derecho a la indemnización, vulnerando el principio de efectividad. En palabras de Cienfuegos Mateo (2023), la legislación española «hace muy difícil, cuando no imposible, que los particulares afectados consigan una indemnización, por lo que es contraria al principio comunitario de efectividad».

La sentencia C-278/20 no solo expulsó del ordenamiento este requisito procesal, sino que envió un mensaje claro a los operadores jurídicos nacionales: el acceso a la reparación no puede estar condicionado por formalismos que impidan la justicia material. Sin embargo, como veremos, la recepción de este mandato en el orden interno ha sido, cuanto menos, problemática.

La inejecución legislativa y la inercia judicial inicial (2022-2023)

A) El bloqueo de la reforma normativa

La primera consecuencia de la sentencia C-278/20 debió ser una reforma inmediata de la Ley 40/2015 para adaptar el régimen de responsabilidad patrimonial a los criterios europeos. Sin embargo, la respuesta legislativa ha estado marcada por una exasperante lentitud. Tras el fracaso del primer intento de reforma en 2023^[4], que decayó por la disolución de las Cortes, no ha sido hasta fecha muy reciente cuando se ha reactivado formalmente la tramitación con la publicación del Proyecto de Ley de 17 de octubre de 2025^[5].

La demora de más de tres años en presentar el texto a las Cámaras ha consolidado un escenario de inseguridad jurídica. Informes internos revelan que la Comisión Europea ha mantenido abierto el procedimiento de infracción (INFR(2017)4004)^[6] para vigilar esta ejecución. Además, cabe recordar que el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en su informe de julio de 2023 sobre el anteproyecto precedente^[7] (base del actual Proyecto), advirtió que el texto no subsanaba plenamente las deficiencias detectadas ni incorporaba adecuadamente la jurisprudencia del TS. Esta prolongada interinidad normativa es la que ha obligado a los tribunales, durante el periodo 2022-2025, a conocer cada caso con las lagunas existentes.

B) La persistencia del obstáculo procesal en la jurisprudencia tras la sentencia del TJUE.

Lo sorprendente del periodo posterior a la sentencia del TJUE fue la resistencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS a abandonar los esquemas argumentales de la Ley 40/2015. Durante el año 2023, en lugar de aplicar directamente el efecto útil de la sentencia C-278/20, se dictaron resoluciones que mantenían la inercia denegatoria basada en defectos procesales como los que analizamos en los párrafos siguientes.

Como ejemplos, las Sentencias de la Sala Tercera del TS núm. 251/2023, de 28 de febrero (ECLI:ES:TS:2023:676, rec. 246/2020, caso Keraben Grupo) y núm. 266/2023, de 2 de marzo (ECLI:ES:TS:2023:677, rec. 247/2020, caso Cerámica Saloni). En ambas resoluciones, dictadas meses después de la sentencia del TJUE C-278/20 y relativas a la responsabilidad derivada de la ilegalidad del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IEH), el TS desestimó los recursos basándose en la “necesidad de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria del recurso contra actuación administrativa causante del daño”. Al fundamentar el rechazo en la falta de impugnación previa de las autoliquidaciones, el TS aplicó de facto un requisito procesal que ya había sido declarado contrario al principio de efectividad por el TJUE, evidenciando una notable resistencia a abandonar el esquema defensivo de la Ley 40/2015 en esta primera etapa post-condena.

La doctrina del TS sobre la «infracción suficientemente caracterizada» (2025)

Si bien la inercia procesal de 2023 podía atribuirse a una lenta aplicación del fallo europeo, la jurisprudencia dictada en 2025 revela una estrategia judicial mucho más articulada y restrictiva. La litigiosidad masiva derivada de la declaración de ilegalidad del régimen de declaración de bienes en el extranjero («Modelo 720^[8]«) ha sido el escenario donde el TS ha configurado su nueva doctrina.

A) El litigio del «Modelo 720».

La sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C-788/19, Comisión c. España) declaró que el régimen del Modelo 720 violaba la libre circulación de capitales debido a la imprescriptibilidad de la deuda tributaria y a la desproporción de las sanciones (multas fijas elevadas y sanciones proporcionales del 150 %). Esta sentencia ha sido calificada por el CFE ECJ Task Force como «un caso importante para el reconocimiento de derechos derivados de las libertades fundamentales de la UE, que limitan el ejercicio amplio y discrecional de las potestades tributarias de los Estados miembros para combatir la evasión y el abuso» (Pinto Nogueira et al., 2022, trad. propia).

A raíz de esta sentencia, y ante la avalancha de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, el TS ha dictado una serie de sentencias a mediados de 2025, entre ellas las STS 836/2025, de 25 de junio, 899/2025 y 900/2025, de 1 de julio, y 1120/2025, de 11 de septiembre, que desestimaron las pretensiones de los contribuyentes.

Lo novedoso de estas resoluciones es que ya no se escudan en la falta de recurso previo. El TS entra en el fondo del asunto, superando el obstáculo procesal que el TJUE derribó. Sin embargo, la desestimación se produce ahora por el incumplimiento de uno de los requisitos sustantivos de la doctrina Francovich: la existencia de una «infracción suficientemente caracterizada».

B) El criterio temporal y el margen de apreciación como eximentes.

El argumento central del TS para negar la indemnización es que, aunque el Modelo 720 fue declarado contrario al Derecho de la UE, la infracción cometida por el legislador español en 2012 no revestía la gravedad y claridad necesarias para generar responsabilidad patrimonial. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal despliega dos argumentos principales: el criterio temporal y el margen de apreciación.

En la STS 899/2025, se afirma que la existencia de la infracción debe evaluarse atendiendo al momento temporal en el que se cometió. Sostiene que, cuando se aprobó la Ley 7/2012^[9], no existía una jurisprudencia del TJUE unívoca que permitiera al legislador español saber que su régimen sancionador era desproporcionado. Según el TS, la norma europea vulnerada (libre circulación de capitales) no comportaba, per se, la existencia de una única interpretación, sino que dejaba un margen de apreciación a los Estados miembros para luchar contra el fraude fiscal.

C) Crítica a la interpretación restrictiva: La vulneración de libertades fundamentales

Esta nueva doctrina del «escudo sustantivo» merece una crítica desde la óptica del Derecho de la Unión. La interpretación que realiza el TS del requisito de la infracción caracterizada es tan restrictiva que, en la práctica, vacía de contenido la responsabilidad del Estado legislador.

En primer lugar, la jurisprudencia del TJUE (en los casos Dillenkofer^[10] y Brasserie du Pêcheur^[11]) establece que, cuando el Estado miembro dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido o nulo, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para acreditar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. En el caso del Modelo 720, aunque los Estados tienen competencia para establecer controles fiscales, no tienen margen alguno para violar las libertades fundamentales del Tratado mediante medidas confiscatorias. La desproporción del régimen sancionador (multas del 150% más la cuota) era tan evidente que difícilmente puede ampararse en un error excusable. Considerar que un legislador nacional puede imponer sanciones imprescriptibles y confiscatorias de buena fe hasta que el TJUE le diga lo contrario supone otorgar una presunción de legalidad excesiva a medidas agresivas con el mercado interior.

En segundo lugar, el criterio temporal utilizado por el TS resulta estático y formalista. Ignora que el procedimiento de infracción contra España por el Modelo 720 se inició años antes de la sentencia de 2022. La Comisión Europea emitió un Dictamen Motivado^[12] advirtiendo de la ilegalidad, y el Reino de España decidió mantener la norma desoyendo dicha advertencia. La jurisprudencia del TJUE^[13] considera que la persistencia en la infracción pese a las advertencias de las instituciones es un factor agravante que denota la existencia de una violación caracterizada. Al centrar el análisis exclusivamente en el momento de aprobación de la ley (2012) y obviar la conducta obstinada del Estado durante la vigencia de la norma, el TS minimiza artificialmente la gravedad de la conducta estatal.

El problema de las autoliquidaciones y la tutela judicial efectiva

Un aspecto técnico pero crucial que agrava la situación es la naturaleza del procedimiento tributario español, basado mayoritariamente en autoliquidaciones. Como señala acertadamente Guijarro Sánchez (2024), en el sistema de autoliquidación no existe un acto administrativo previo stricto sensu que el ciudadano pueda recurrir directamente. Para impugnar, el contribuyente debe provocar un acto administrativo para que la Administración se lo deniegue (de forma expresa o por silencio administrativo) y así abrir la vía judicial.

La Ley 40/2015, al exigir una sentencia firme contra el acto administrativo que causó el daño, ignoraba esta realidad, imponiendo una carga en tributos como el IRPF o el Impuesto de Sociedades. Aunque la sentencia C-278/20 eliminó este requisito formal, la nueva doctrina del TS de 2025 sobre la infracción caracterizada cierra la puerta que se acababa de abrir. De nada sirve que se exima al ciudadano de haber recurrido su autoliquidación si, cuando reclama la responsabilidad, se le dice que el legislador actuó dentro de un margen de apreciación razonable.

Esta situación genera una indefensión material. El ciudadano que pagó sanciones desproporcionadas bajo el Modelo 720 ve cómo se le deniega la devolución por la vía de la nulidad (por firmeza de los actos) y también por la vía de la responsabilidad patrimonial (por falta de infracción caracterizada). El resultado es un enriquecimiento injusto de la Administración a costa de una norma declarada ilegal por el TJUE, lo cual es difícilmente compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de reparación integral.

Conclusiones

La evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado español tras la sentencia C-278/20 puede describirse como una metamorfosis de la inmunidad. El fallo del TJUE logró demoler los muros procesales visibles que la Ley 40/2015 había levantado legislativamente para dificultar las reclamaciones. Sin embargo, el análisis de la jurisprudencia del TS entre 2023 y 2025 demuestra que la resistencia estatal a indemnizar no ha desaparecido.

De una resistencia inicial basada en la inercia procesal, aplicando requisitos derogados, hemos pasado a una resistencia sustantiva articulada en torno al concepto jurídico de la «infracción suficientemente caracterizada”. Las STS sobre el Modelo 720 consolidan una doctrina incierta para la seguridad jurídica: la idea de que la complejidad técnica de la normativa fiscal y el margen de apreciación del Estado actúan como un salvoconducto que exime de responsabilidad a la administración española.

Esta deriva jurisprudencial vacía de contenido práctico la función de garantía que debe cumplir la responsabilidad patrimonial en un Estado de Derecho integrado en la UE. Si se exige una claridad normativa absoluta o una sentencia condenatoria previa del TJUE para que nazca el deber de indemnizar, se incentiva el incumplimiento oportunista por parte del legislador nacional.

La tutela judicial efectiva de los ciudadanos europeos exige que los jueces nacionales, como jueces de la Unión, apliquen criterios más rigurosos al evaluar la conducta del Estado, presumiendo la gravedad de la infracción cuando se afectan derechos esenciales del sistema comunitario. Mientras no se produzca este cambio interpretativo o una reforma legal garantista, la promesa de reparación integral seguirá siendo, para muchos justiciables españoles, una promesa incumplida.

Referencias:

Guijarro Sánchez, T. (2024). La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea a la luz de la STJUE de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20). Gabilex, núm. 38, junio 2024.

Ibáñez García, I. (2024). La inejecución de la STJUE de 28 de junio de 2022 (Asunto C-278/20. Comisión/España) sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Diario La Ley, núm. 10461, 7 de marzo de 2024.

Ibáñez García, I. (2023). Responsabilidad patrimonial del Estado legislador por vulneración del Derecho de la UE. La vida sigue igual. Diario La Ley, núm. 10303, 8 de junio de 2023.

Iglesias Sánchez, S. (2023). La construcción jurisprudencial del principio de responsabilidad del Estado desde la autonomía procesal y sus límites (equivalencia y efectividad): Un modelo agotado tras la sentencia Comisión/España (C-278/20). Revista de Derecho Comunitario Europeo, 74, 111-146.

Cienfuegos Mateo, M. (2023). La incompatibilidad de la legislación española relativa a la responsabilidad del Estado legislador con el derecho de la Unión Europea a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2022. Revista Catalana De Dret Públic, (67), 151–169.

Pinto Nogueira, J. F., Kofler, G., García Prats, F. A., Haslehner, W., Heydt, V., Kemmeren, E., Lang, M., Panayi, C. H. J. I., Raventós-Calvo, S., Raingeard de la Blétière, E., Richelle, I., & Shiers, R. (2022). Opinion Statement ECJ-TF 2/2022 on the CJEU decision of 27 January 2022 in Case C-788/19, European Commission v Kingdom of Spain (Form 720), on the lack of proportionality of the consequences derived from the failure to provide information concerning assets or rights held in other Member States of the European Union or the EEA (Queen Mary Law Research Paper No. 386/2022). CFE Tax Advisers Europe.

^[1] TJUE, Sentencia de 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci contra República Italiana, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428. Esta sentencia sentó las bases del principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario, estableciendo que la plena eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada si los particulares no pudieran obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación imputable a un Estado miembro.

^[2] TJUE, Sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland y The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd y otros, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79. En esta resolución, el Tribunal amplió la doctrina Francovich para incluir violaciones cometidas por el legislador nacional y estableció los tres requisitos clásicos para la responsabilidad del Estado: que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre la infracción y el daño.

^[3] El «Modelo 720» es la declaración informativa sobre bienes y derechos situados en el extranjero, introducida en el ordenamiento español por la Ley 7/2012, de 29 de octubre. Esta obligación tributaria exigía a los residentes fiscales en España declarar sus cuentas, valores e inmuebles en el extranjero, bajo la amenaza de un régimen sancionador extremadamente severo (sanciones pecuniarias fijas muy elevadas y la consideración de los activos no declarados como ganancia patrimonial no justificada imprescriptible).

^[4] Se hace referencia al Anteproyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea. El texto fue sometido a trámite de audiencia e información pública por el Ministerio de Hacienda y Función Pública el 19 de mayo de 2023.

^[5] Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea. Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados), Serie A, Núm. 71-1, de 17 de octubre de 2025 (referencia 121/000071).

^[6] Procedimiento de infracción núm. 2017/4004 (INFR(2017)4004). Tras la sentencia C-278/20, la Comisión Europea ha mantenido abierto el expediente para vigilar la correcta ejecución del fallo por parte del Reino de España, de conformidad con el artículo 260 del TFUE.

^[7] Consejo General del Poder Judicial, Informe sobre el Anteproyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea, aprobado por el Pleno en sesión de 19 de julio de 2023.

^[8] Vid. supra nota 3.

^[9] Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude.

^[10] TJUE, Sentencia de 8 de octubre de 1996, Erich Dillenkofer y otros contra República Federal de Alemania, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94 y C-188/94 a C-190/94, ECLI:EU:C:1996:375. En esta resolución, el Tribunal aclaró que la falta de adopción de medidas de transposición de una directiva dentro del plazo señalado constituye, per se, una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario, sin necesidad de acreditar una actitud intencional o negligente específica más allá del propio incumplimiento del plazo.

^[11] Vid. supra nota 2.

^[12] Vid. Comisión Europea, Dictamen motivado de 15 de febrero de 2017, relativo al procedimiento de infracción nº 2014/4330, documento C(2017) 1064 final. En este dictamen, la Comisión advirtió formalmente a España de que el régimen de declaración de bienes en el extranjero («Modelo 720») y su sistema sancionador infringían cinco libertades fundamentales del Tratado de Funcionamiento de la UE (artículos 21, 45, 49, 56 y 63), instando a la modificación de la normativa cinco años antes de que se produjera la sentencia condenatoria del TJUE de 2022.

^[13] Vid. TJUE, Sentencia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil / Comisión (Asunto C-352/98 P, ECLI:EU:C:2000:361); y Sentencia de 10 de septiembre de 2019, TotalizatorSportowy / Comisión (Asunto C-123/18 P, ECLI:EU:C:2019:705). Dicha jurisprudencia es la que exige ponderar el carácter excusable o inexcusable del error, el grado de claridad de la norma vulnerada y, de forma crucial, la persistencia del Estado en el incumplimiento pese a haber mediado advertencias formales de las instituciones de la Unión.