ABSTRACT

El presente artículo analiza la posible responsabilidad patrimonial de la Administración pública cuando se produce un accidente ferroviario. El accidente ocurrido en Adamuz (Córdoba) el 18 de enero de 2026, que causó 46 víctimas mortales y una profunda conmoción social, ofrece una ocasión idónea para examinar el marco de investigación de estos siniestros en España. Actualmente, dicha investigación está a cargo de la CIAF, cuya independencia ha sido objeto de debate en ocasiones anteriores. La investigación se encuentra todavía en curso y sus conclusiones definitivas están pendientes de determinarse. Asimismo, se analiza el régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito ferroviario, que contempla la eventual imputación de responsabilidad patrimonial cuando se acredita un funcionamiento anormal del servicio público en relación con el mantenimiento de la Red Ferroviaria de Interés General.

ANTECEDENTES.

El pasado 18 de enero, se produjo un gravísimo accidente ferroviario en las inmediaciones de la localidad de Adamuz, en la provincia de Córdoba. Un tren de alta velocidad operado por la compañía Iryo descarriló de la vía por la que transitaba y pocos segundos después colisionó con un tren Alvia de Renfe que circulaba en sentido contrario, con el trágico resultado de 46 víctimas mortales y cuantiosos daños materiales.

Se trata de un siniestro ferroviario que ha generado una profunda conmoción social y un intenso debate en torno a las condiciones de seguridad de la Red Ferroviaria de Interés General (“RFIG”).

El siniestro de Adamuz ofrece una oportunidad propicia para examinar, con la obligada cautela que exige un procedimiento todavía en curso, cómo se articula en España la investigación de los accidentes ferroviarios y cuál es el régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración aplicable a este tipo de sucesos.

A tal efecto, se expondrá, en primer lugar, cómo se desarrollan en España las investigaciones técnicas de los accidentes ferroviarios; en segundo lugar, en qué fase se encuentra la investigación administrativa relativa al accidente de Adamuz y qué conclusiones de carácter parcial y preliminar se han hecho públicas hasta la fecha; y, por último, cómo opera, con carácter general, el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito ferroviario.

LA INVESTIGACIÓN DE LOS ACCIDENTES FERROVIARIOS: INDEPENDENCIA NORMATIVA VS REALIDAD PRÁCTICA.

En los supuestos de accidentes ferroviarios de especial gravedad, el Estado tiene la obligación de iniciar de oficio una investigación destinada a esclarecer las causas directas de su producción. Conforme a la normativa vigente, dicha función corresponde a la «Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil», organismo creado por la Ley 2/2024, de 1 de agosto, con la finalidad de reforzar la independencia respecto de la Administración General del Estado en la investigación de este tipo de siniestros.

Sin embargo, esta reforma aún no ha sido plenamente aplicada en la práctica. De acuerdo con la Disposición final sexta de la Ley 2/2024, su efectiva constitución requería la aprobación de su Estatuto Orgánico mediante real decreto, lo que no se produjo hasta el 24 de febrero de 2026 (Real Decreto 141/2026, de 25 de febrero).  En consecuencia, la investigación de siniestros como el de Adamuz continúa siendo realizada por la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios («CIAF«), órgano colegiado adscrito a la Subsecretaría de Transportes y Movilidad Sostenible.

No obstante, existen precedentes en los que se ha cuestionado la objetividad e independencia de la CIAF a la hora de investigar siniestros ferroviarios de naturaleza similar al ocurrido en Adamuz. En 2016, la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea (la “ERA”) cuestionó la independencia de la CIAF en relación con la investigación del descarrilamiento del tren Alvia en Angrois (Santiago de Compostela), que causó 80 víctimas mortales y 152 heridos. En su “Dictamen sobre los puntos fuertes y débiles del informe de investigación sobre el accidente ocurrido en Santiago de Compostela el 23 de julio de 2013” [1] dirigido a la Comisión Europea, la ERA concluyó que la composición del equipo de investigación de la CIAF no garantizó la independencia de la investigación, al incluir personal de entidades directamente implicadas en el accidente, lo que vulneraba la normativa europea de seguridad ferroviaria. Ello motivó la apertura en 2019 de un expediente sancionador por parte de la Comisión Europea contra España, que fue finalmente archivado tras la presentación de un plan de acción de seguridad ferroviaria por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.

A pesar de lo anterior, la CIAF está llevando a cabo la investigación sobre la causa directa del descarrilamiento del tren de Iryo en Adamuz. Las conclusiones de dicha investigación resultarán decisivas para la posterior atribución de responsabilidades entre los distintos actores implicados en el accidente.

LA INVESTIGACIÓN EN CURSO, CLAVE PARA DETERMINAR LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES DE LOS ACTORES IMPLICADOS EN EL ACCIDENTE.

Si bien es cierto que aún es prematuro atribuir responsabilidades con las debidas garantías, de la información pública disponible se desprende que las primeras hipótesis formuladas por la propia CIAF, recogidas en una nota publicada por este organismo[2], apuntan a que la causa principal del descarrilamiento podría residir en la fractura de la vía por la que circulaba el tren de Iryo. En concreto, se apunta a un fallo en la soldadura que unía el carril fracturado con otro carril más antiguo fabricado en 1989.

Estas primeras hipótesis formales por parte de la CIAF se basan en la inspección llevada a cabo sobre las bandas de rodadura de varias ruedas del tren de Iryo siniestrado y del tramo de carril en el que se produjo el accidente. Las imágenes publicadas por la CIAF en su nota exponen las muescas que se han encontrado en las llantas de varias ruedas del tren de Iryo, compatibles con la sección de carril fracturado.  Además, se han identificado muescas similares en las bandas de rodadura de otros tres trenes que circularon con anterioridad al paso del tren siniestrado.

Partiendo de estas primeras hipótesis formuladas por la CIAF, y sin perjuicio de que aún deba determinarse la causa exacta de la rotura del carril, no puede descartarse la posible existencia de deficiencias en el mantenimiento y en las condiciones de seguridad de la vía. Y ello pese a las recientes inversiones realizadas por ADIF.

En 2022, ADIF adjudicó el contrato relativo a la ejecución de las obras correspondientes al proyecto de renovación de la infraestructura de la línea de alta velocidad Madrid-Sevilla[3] en favor de la UTE GUALDAMEZ CORDOBA. La necesidad de llevar a cabo estas obras de renovación de la infraestructura, tal y como expone ADIF en su informe de inicio del expediente de contratación, responde a que la infraestructura “…requiere de una serie de mejoras de más alcance…”, toda vez que dicha infraestructura “…cuenta con un alto grado de tráfico de viajeros, que lleva más de 25 años en funcionamiento (desde 1992) …”.

Posteriormente en enero de 2024, ADIF adjudicó el contrato relativo a la ejecución de las obras correspondientes a la renovación de los desvíos en la línea de alta velocidad Madrid-Sevilla[4] en favor de la UTE RENOVACIÓN DESVÍOS FASE 2 conformada por las mismas empresas que resultaron adjudicatarias del contrato anterior de obras para la renovación de la infraestructura. Este contrato tenía por objeto la renovación de la superestructura de la vía, e incluía expresamente la renovación de los desvíos[5]  situados en la zona de Adamuz.

Según la información pública disponible, fue la empresa MAQUISABA, S.L., la encargada de realizar la instalación de la soldadura en el P.K. 318,681, lugar en el que posteriormente se produjo el descarrilamiento del tren de Iryo. En relación con los ensayos de control de las soldaduras, el Anejo 19 de este contrato de renovación de desvíos establece de forma expresa la obligación de realizar la “inspección geométrica” de las soldaduras aluminotérmicas, destinada a verificar la correcta alineación y nivelación de los carriles, así como la “inspección mediante el método de ultrasonidos”, orientada a la detección de posibles fisuras, grietas u otros defectos internos en los rieles.

De hecho, la relevancia de esta última —la inspección por ultrasonidos— se desprende de la propia documentación técnica de este contrato de la siguiente forma[6]: “…Además, se propone emplear la técnica de inspección mediante ultrasonidos para verificar que la soldadura realizada carece de defectos internos que puedan ocasionar roturas del carril…”.

Por último, ADIF adjudicó un contrato a AYESA Ingeniería y Arquitectura, S.A.U para garantizar la correcta supervisión de las obras de renovación ejecutadas en la superestructura de la línea de alta velocidad Madrid–Sevilla[7]. El objeto de este contrato comprendía todas las actuaciones necesarias para asegurar la adecuada ejecución de las obras, así como las labores de control, vigilancia, seguimiento y supervisión de su desarrollo, donde se incluía la certificación del adecuado estado de las soldaduras instaladas. De hecho, la finalidad de la celebración de este contrato, tal y como indica se indica en el Pliego de Prescripciones Técnicas es precisamente “…solucionar las numerosas incidencias que se vienen registrando en el material ferroviario instalado que no permiten una gestión adecuada del tráfico por parte del Puesto de Mando y que vienen motivadas por la vida útil del material, el mal estado actual de los activos y las mejoras en la explotación de la línea”[8].

Tal y como se desprende de la información pública disponible[9], las inspecciones geométricas y por ultrasonidos realizadas en la soldadura implicada han arrojado resultados favorables. El suceso ha sido calificado como “muy extraño”, pese a las recientes inversiones en el mantenimiento de la vía. No obstante, esta calificación no excluye la posibilidad de que se haya podido producir un fallo cuya causa exacta aún no ha sido determinada.

El hecho de que se hayan realizado numerosas inspecciones para comprobar el correcto estado de la vía no supone automáticamente que el estado de la vía realmente sea el correcto. Lo que quiere decir es que efectivamente se ha llevado a cabo una inspección, pero no quiere decir que, de facto, el funcionamiento de los elementos de la vía sea óptimo para la circulación.

Por ello, no es descartable que –una vez haya concluido la investigación técnica– esta pudiera contener elementos que deriven en una eventual responsabilidad patrimonial de ADIF por un posible incumplimiento de su deber de mantener la RFIG en condiciones adecuadas para la circulación. Si bien la ejecución de las labores de construcción, renovación e inspección fue realizada por empresas contratistas, corresponde a ADIF la planificación, aprobación y supervisión general de dichas actuaciones como titular de la infraestructura ferroviaria.

En este sentido, y a falta de determinar con precisión el origen del fallo, no puede descartarse la responsabilidad administrativa de ADIF como titular de la RFIG, sin perjuicio de la posible concurrencia de responsabilidades de terceros intervinientes y de las acciones que, en su caso, pudieran ejercerse frente a estos.

LA RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL ANTE ADIF POR LOS DAÑOS SUFRIDOS COMO CONSECUENCIA DE LOS ACCIDENTES FERROVIARIOS.

ADIF es una entidad pública empresarial adscrita a la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible, con personalidad jurídica propia. Su función principal, establecida por la Ley del Sector Ferroviario, es la administración de las infraestructuras ferroviarias de su titularidad. Este concepto de “administración” incluye la responsabilidad sobre el mantenimiento, la explotación y la renovación de dichas infraestructuras, así como la gestión de los sistemas de control, circulación y seguridad de la RFIG[10].

Esta garantía legal implica la obligación de asegurar el correcto funcionamiento de la RFIG y establece un régimen de responsabilidad automática respecto a dicho funcionamiento. En consecuencia, ADIF es responsable de garantizar la disponibilidad de la RFIG en condiciones adecuadas que permitan la prestación del servicio ferroviario a todos los ciudadanos.

De hecho, el Consejo de Estado ha desarrollado una doctrina consolidada sobre la responsabilidad de los operadores de las vías públicas, cuya proyección al sector ferroviario resulta igualmente pertinente. Dicha doctrina se formuló en el ámbito de las carreteras, ya que tradicionalmente el único usuario de la red ferroviaria era RENFE, lo que hacía inviable exigir responsabilidades a la propia administración. Sin embargo, tras su liberalización, esta doctrina resulta plenamente aplicable al sector ferroviario.

A este respecto, el Consejo de Estado ha señalado que el uso de vías, carreteras o autopistas no genera, con carácter general, responsabilidad de la Administración titular, que no asume de forma automática los daños derivados de la circulación. En particular, considera que no existe responsabilidad patrimonial cuando la lesión proviene de “…acontecimientos dañosos que la Administración no ha provocado…”[11].

No obstante, la solución es distinta cuando concurre una falta de diligencia de la Administración en el mantenimiento de las infraestructuras de su titularidad, pues la imputación del daño exige el incumplimiento de su deber de mantener la infraestructura en condiciones óptimas para su buen funcionamiento[12]. Así, la doctrina del Consejo de Estado seguida hasta el momento establece que la responsabilidad administrativa surge cuando existe una conducta lesiva derivada de la quiebra de las condiciones mínimas de seguridad que la Administración está obligada a garantizar[13]:

“No hay duda, en el caso examinado, de que la lesión se ha producido con ocasión y como consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber ineludible de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilizan esté normalmente garantizada…”.

En estos casos se habrá producido un “…funcionamiento anormal del servicio de carreteras al cual deberá conectarse la indemnización patrimonial…”, y ello, aunque se deba a una falta de medios materiales y humanos. Esta falta de medios puede privar de la culpa personal pero no de su responsabilidad como Administración[14].

En relación con este enfoque de funcionamiento anormal del servicio, el Consejo de Estado también se ha pronunciado en un supuesto de accidente aéreo en el que se imputó responsabilidad a la Administración aeroportuaria. En dicho caso, la atribución de responsabilidad se fundamentó en que “…está demostrado que hubo un funcionamiento anormal del servicio de control en el aeropuerto…”. Por ello, de haber operado el servicio público con normalidad, el accidente no habría sido imputable a la Administración. Por el contrario, al haberse constatado un funcionamiento anormal del servicio aeroportuario, el daño fue correctamente imputado a la Administración[15].

Teniendo en cuenta lo anterior, en el hipotético caso de que se acreditase que el accidente de Adamuz es consecuencia de un fallo estructural o un defecto en el mantenimiento de la vía, tal circunstancia podría suponer un incumplimiento de las obligaciones legalmente atribuidas a ADIF. Y de dicho incumplimiento nacería la responsabilidad administrativa de ADIF de indemnizar los daños causados a terceros como consecuencia del accidente. Jurídicamente, estaríamos ante un supuesto de funcionamiento anormal del servicio público, que da lugar a la correspondiente indemnización por responsabilidad patrimonial.

La responsabilidad patrimonial de ADIF en estos supuestos, tanto para las personas físicas como empresas ferroviarias, se articula a través del régimen de responsabilidad patrimonial general de la Administración, en su condición de prestador de un servicio público. Es sabido que la prosperabilidad de una eventual reclamación de responsabilidad patrimonial de las personas y empresas ferroviarias afectadas por un accidente ferroviario, está sometida a una serie de requisitos normativos y material probatorio a cumplir.

La reclamación que presente el interesado deberá contener la identificación de los daños que efectivamente ha sufrido, debiendo ser estos cuantificables económicamente e imputables al funcionamiento anormal del servicio público. A estos requisitos se suma el requisito relativo a la “antijuridicidad del daño”, entendido como la inexistencia del deber jurídico del perjudicado de soportar el daño. Este último requisito quedaría acreditado en el supuesto de que se determinase que la actuación de ADIF, en incumplimiento de sus obligaciones, ha sido la causa principal por la que se ha producido el daño cuya reparación se reclama.

Además de la reclamación de los daños físicos y morales por parte de los particulares afectados por un accidente, los operadores ferroviarios que se han visto afectados – tanto directamente como indirectamente – pueden iniciar reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente ADIF.

Estas reclamaciones pueden incluir tanto los daños económicos y reputacionales que hayan sufrido como consecuencia del accidente, entre los que se puede incluir la pérdida de ingresos por los trayectos cancelados en los días y semanas posteriores al accidente, así como los mayores costes operativos por la ejecución de posibles planes de transporte alternativos o las compensaciones a viajeros afectados por la cancelación o retrasos de un viaje[16]. También las empresas de transporte de mercancías podrán sufrir un impacto económico por las restricciones temporales a la capacidad de la línea en cuestión. Estas podrían asumir los mayores costes que supone el cumplimiento de sus contratos con proveedores mediante otros medios de transporte alternativos al transporte ferroviario.

En este contexto, los accidentes ferroviarios no solo plantean la posible exigencia de responsabilidad patrimonial de ADIF, sino que también ponen de manifiesto la importancia de garantizar una adecuada gestión y mantenimiento de la RFIG. Esta cuestión adquiere especial relevancia si se considera que el impacto social de estos sucesos podría traducirse en una cierta disminución de la demanda de viajeros, lo que, a su vez, podría generar repercusiones económicas negativas para los operadores y afectar, en cierta medida, a la confianza en el sistema ferroviario.

REFERENCIAS.

[1] Aviso (ERA/ADV/2015/6).

[2] Nota de 23 de enero de 2026 de la CIAF sobre la investigación del accidente de Adamuz: actualización de información disponible en las primeras horas tras el suceso.

[3] Contrato relativo a la “Ejecución de las obras correspondientes al proyecto de construcción de mejora integral de la infraestructura de la línea de alta velocidad Madrid-Sevilla. Tramo c: Guadalmez-Córdoba” (exp. 3.21/20810.0052).

[4] Contrato relativo a la “Ejecución de obras correspondientes al proyecto de renovación de desvíos (fase 2) en la LAV Madrid-Sevilla” (exp. 3.23/20810.0040).

[5] De acuerdo con las “actividades fundamentales” previstas en la cláusula 1 del contrato suscrito, la renovación de los desvíos incluye la sustitución de vía en las zonas de transición.

[6] Documento nº 3 Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares del Contrato.

[7] Contrato de “Asistencia técnica para el control y vigilancia de las obras contenidas en los proyectos de renovación y mejora de la superestructura en la LAV Madrid-Sevilla” (exp. 3.21/20810.0029).

[8] Cláusula 3 del Pliego de Prescripciones Técnicas del Contrato.

[9] Presentación de las “Actuaciones en el entorno ferroviario de Adamuz” publicada en: https://www.transportes.gob.es/ministerio/comunicacion/sala-prensa/vie-23012026-1939

[10] Art. 19 LSF.

[11] Dictamen del Consejo de Estado n.º 41.055, de 6 de octubre de 1977.

[12] Dictamen del Consejo de Estado n.º 156/2020, de 2 de julio de 2020.

[13] Dictamen del Consejo de Estado n.º 36.882, de 29 de mayo de 1970.

[14] Dictamen del Consejo de Estado n.º 39.161, de 16 de mayo de 1974.

[15] Dictamen del Consejo de Estado n.º 28.574, de 11 de abril de 1962.

[16] La Declaración sobre la Red 2026 contempla un “sistema de incentivos” que regula un mecanismo de compensación a los operadores ferroviarios por los retrasos producidos en los trayectos cuando estos sean imputables a ADIF. No obstante, dicho sistema no cubre la totalidad de los costes derivados de tales retrasos, por lo que resulta previsible que las empresas reclamen las cuantías no satisfechas a través de este mecanismo de compensación.