Introducción

En primer lugar, debemos dejar sentado que el régimen del derecho de propiedad inmobiliario en España es estatutario. Esto quiere decir que el suelo está legalmente vinculado a concretos destinos, conforme se establezca por el legislador urbanístico. Por ello, la edificabilidad sobre el suelo está condicionada al cumplimiento de los deberes impuestos por la normativa.[1]

La transformación del suelo rústico a urbano viene programada a través de los instrumentos de planeamiento urbanístico que son normas dictadas por la Administración competente en la materia. Dichos planes han de llevarse a la acción a través de la ejecución de los mismos. La actividad de ejecución del planeamiento urbanístico comprende los procesos dirigidos a materializar sobre el terreno las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística y, en especial, aquellos de urbanización y edificación de los terrenos, destinándolos efectivamente a los usos previstos.[2]

La ejecución de las obras de urbanización puede llevarse a cabo a través de distintos sistemas de gestión, directa o indirecta, en función del protagonismo o grado de implicación que tenga la Administración pública actuante. En la resolución objeto de este comentario, la urbanización se ejecuta a través del sistema de compensación, constituyéndose una Junta que será la promotora de las obras de urbanización del sector y en la que se integrarán como miembros los propietarios de parcelas del sector en desarrollo.[3]

Podemos definir una Junta de Compensación como una entidad colaboradora de la administración, con personalidad jurídica propia y que tiene naturaleza pública, por cuanto actúa por cuenta de la Administración en ejercicio de una función pública, la ejecución del planeamiento urbanístico.[4]

La legislación estatal y la legislación autonómica madrileña establecen la obligación de los propietarios de asumir, como carga real, su participación en los deberes legales derivados de la promoción de la actuación urbanizadora, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas. Esto supone la obligación legal del propietario del suelo de hacer frente a los deberes y a los gastos que supone la urbanización.[5]

En el mismo sentido, el Reglamento de Gestión Urbanística[6] dispone, ya desde el año 1978, que los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística estarán obligados a sufragar los costes de la urbanización en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos.

De este modo, se configura, por imperativo legal, una obligación personal del propietario del suelo, por el hecho de serlo, de costear la urbanización. De esta obligación responde el propietario con todos sus bienes presentes y futuros.[7]

2. La afección real de la finca a los costes de urbanización

Asimismo, la deuda está vinculada a la finca, como obligación propter rem, de suerte que, como más adelante se verá, en caso de transmisión de la finca, debería ser el nuevo propietario adquirente el que asumiera, frene a la Junta de Compensación, dicha obligación, por imperativo legal. La subrogación del nuevo adquirente, eso sí, le facultará para reclamar las cuotas satisfechas al anterior propietario, en ejercicio de la acción de repetición, ya que la deuda es personal del anterior propietario.

La normativa urbanística prevé que, en garantía del pago de la obligación personal antes mencionada, la finca quede afecta a su cumplimiento. Es lo que se denomina afección urbanística y es una hipoteca de origen legal que se inscribe en el Registro de la Propiedad al tiempo de aprobarse el proyecto de reparcelación. [8]

Al igual que con una hipoteca ordinaria que garantiza el pago de un préstamo, en caso de impago, el acreedor puede cobrar la deuda a través de la venta forzosa de la finca. Sin embargo, por disposición legal, la afección urbanística, como hipoteca legal tácita, da una preferencia al cobro por encima de cualquier otro derecho, aun inscrito con anterioridad, incluso a otra hipoteca, como ha reconocido el Tribunal Supremo. [9]

3. El caso enjuiciado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2026

El caso analizado por la Sentencia de 17 de junio de 2026, debemos tener en cuenta que las obras de urbanización se estaban llevando a cabo de forma simultánea a las obras de edificación. Esta circunstancia no es baladí, ya que, a partir de determinado momento, concurren en el ámbito objeto de desarrollo urbanístico los adquirentes finales del proceso edificatorio (normalmente consumidores personas físicas) con promotores inmobiliarios que siguen costeando las obras de urbanización.

El Recurso Contencioso Administrativo se interpuso por una Promotora inmobiliaria, propietaria de un terreno y miembro de la Junta de Compensación “Desarrollo del Este – El Cañaveral” frente a un acuerdo de la Junta de Compensación que resolvía que no era posible la subrogación legal de los adquirentes finales de viviendas al entender que la subrogación legal solo opera cuando se transmitan “terrenos” y no “viviendas o locales” y, en consecuencia, se les deniega la condición de miembro de la miembros de la Junta de Compensación a los adquirentes finales.

En apoyo de su tesis encontramos algunas sentencias, como la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia 779/2006 de 23 May. 2006, Rec. 1111/2003, en la que se establece: “La Sala llega a la conclusión de que en estos casos de adquirentes de productos inmobiliarios finales, después de aprobado el proyecto de compensación y que no han contraído obligación urbanizadora alguna no se integran como miembros de las juntas (…)”

Razona el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que la Ley se está refiriendo a las transmisiones de terrenos y no de pisos o locales integrantes de edificios -construidos naturalmente sobre el terreno-. En iguales términos se pronuncia la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 26 de diciembre de 2017.

Sin, embargo, el texto de la normativa aplicable, a nuestro entender es claro. La Ley de Suelo estatal establece, en su artículo 27, titulado Transmisión de fincas y deberes urbanísticos, que:

“1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

2. En las enajenaciones de terrenos, debe hacerse constar en el correspondiente título:

3. La situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda.

4. Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los terrenos estén sujetos a una de las actuaciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 7.”[10]

De igual manera se pronuncia la Ley de Suelo de la Comunidad de Madrid, en su artículo 10.2, con un pequeño matiz, toda vez que se refiere a terrenos y no a fincas:

Los deberes urbanísticos sobre terrenos, construcciones y edificaciones tienen carácter real. Las transmisiones realizadas por actos inter vivos o mortis causa no modificarán la situación jurídica del titular, quedando el adquirente subrogado en el lugar y puesto del transmitente, tanto en sus derechos y deberes urbanísticos, como en los compromisos que éste hubiera acordado con la Administración y hayan sido objeto de inscripción registral.”

Finalmente, el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, Reglamento de Gestión o RGU), en su artículo 28 establece que “La transmisión de la titularidad que determine la pertenencia a cualquiera de los tipos de Entidades urbanísticas colaboradoras llevará consigo la subrogación de los derechos y obligaciones del causante, entendiéndose incorporado el adquirente a la Entidad a partir del momento de la transmisión.”

4. Fallo de la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo finalmente casa la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y establece que:

“El régimen de subrogación real establecido en el artículo 27 TRLSRU opera en el caso de la transmisión de una finca, considerándose como tal no sólo una parcela sin edificar ni urbanizar sino también el producto de la edificación, es decir, los pisos y locales de un edificio construido en ejecución de una actuación urbanística cuyos adquirentes quedan subrogados en los deberes urbanísticos del anterior titular; singularmente en el de finalización de las obras de urbanización siempre que conste la inscripción registral de dicha afección.”

La respuesta del Tribunal Supremo es clara: la subrogación real opera independientemente de que se transmita el terreno o que sean pisos o locales. No obstante, introduce una importante matización al final cuando señala que la subrogación ocurrirá “siempre que conste la inscripción registral de dicha afección.

Esta última mención no es baladí, ya que hay quienes defienden que la subrogación real del nuevo adquirente opera con independencia de que la anotación de la afección urbanística haya caducado en el Registro de la Propiedad.

Los Tribunales, incluyendo el Tribunal Supremo, venían interpretando que la subrogación legal del adquirente en los deberes impuestos por la normativa urbanística opera siempre, con independencia de si ha sido informado por el transmitente o si se encontraba inscrito en el Registro de la Propiedad la carga urbanística. Se trata de una limitación legal al derecho de propiedad cuyo desconocimiento no es excusable para el adquirente como indica la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 5 de mayo de 2005, entre otras.[11]

La subrogación legal supone una auténtica garantía de pago para la administración actuante o, en este caso, la Junta de Compensación pues, en caso de transmisión del suelo, puede dirigirse frente al nuevo propietario y reclamarle el pago de los gastos de urbanización pendientes.

De igual modo sucede con otra serie de deberes, como una orden de demolición que, aun dictada con anterioridad a la transmisión de la vivienda, el adquirente tiene el deber legal de soportarla, aunque nada figure en el Registro de la Propiedad. [12]

BIOGRAFÍA

[1] Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, TRLS). Art.º 11. “1. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

[2] Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Art. 71.1.

[3] En puridad, en la Junta de Compensación se integran no solo propietarios del suelo, sino también promotoras inmobiliarias y entidades públicas.

[4]  Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Art.º 108.3 “a) La Junta ejerce la actividad de ejecución del planeamiento por atribución legal y asume frente al Municipio la directa responsabilidad de la realización de las obras de urbanización y, en su caso, de edificación.”

[5] Vid. TRLS. Art.º 163. Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, art.º 18 y concordantes.

[6] Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, art.º 58

[7] Código Civil. art.º 1911.

[8] Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística. Art.º 19.1: “En la inscripción de cada finca de resultado sujeta a la afección se hará constar lo siguiente: a) Que la finca queda afecta al pago del saldo de la liquidación definitiva de la cuenta del proyecto.”

[9] Tribunal Supremo, la Sentencia 438/2015 de 23 Jul. 2015, Rec. 1457/2013 y Sentencia nº  379/2014, 15 Jul. 2014 (Rec. 2394/2012): “A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir a que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ).”

[10] El subrayado es nuestro.

[11] Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia 341/2021 de 30 Abr. 2021, Rec. 211/2020; Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1167/2019 de 7 Oct. 2019, Rec. 454/2018; Audiencia Provincial de Barcelona, Sección  16ª,  Sentencia  492/2011 de  9  Sep. 2011, Rec. 997/2009. Ésta última indica que: “El  fenómeno  de  las  obligaciones  propter  rem  en  general  ha  sido objeto  de  reconocimiento  jurisprudencial, como lo evidencian las sentencias del Tribunal Supremo Sala 1ª de 20 de febrero  de  1997  («es  deudor  quien  en  cada  momento  es  propietario»  proclama  esa sentencia),  29  de  mayo de 2008 (avala que los estatutos de una entidad urbanística supediten la transmisibilidad de  las  fincas  que  la  integran  a  la  asunción  por  el  adquirente  de  las  deudas  a  cargo  del transmitente) y 18 de diciembre de 2009 (el responsable ante la comunidad de propietarios de una obra ilegal es quien ostenta el dominio del inmueble infractor en la fecha de la reclamación, no quien fuera autor de la instalación de la chimenea no autorizada).”

[12] Cfr. el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 31 May. 2005, Rec. 4427/2002: “(…) de acuerdo con el principio, sancionado legalmente, de subrogación real, que congela el régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria, con independencia de quien sea su titular propietario, evitando, de esta forma, que el simple cambio en la titularidad dominical de una finca pueda alterar tanto las limitaciones y deberes legales como los compromisos contraídos con la Administración urbanística, pues las normas urbanísticas y, por tanto, los planes de esta naturaleza, son derecho necesario, que no puede ser desconocido por los particulares adquirentes de fincas sobre las que pesan determinadas limitaciones o deberes, aunque, para proteger el tráfico jurídico, el transmitente venga obligado a hacer constar expresamente en el título de enajenación las limitaciones y demás circunstancias urbanísticas, entre las que se encuentran los compromisos que el propietario hubiese asumido en orden a la urbanización, autorizando, de lo contrario, al adquirente para resolver el contrato o ejercitar frente a aquél las acciones de que se crea asistido ante la jurisdicción civil.” También la STSJ Madrid, 29 mar. 2017. Nº 233/2017, SSTS14 jul. 2016. Rec. 3670/2015.